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杨谦:制定条例是推进供销合作社改革的必要条件

发布时间:2020-01-14 来源:市供销社

作者:杨谦

北京商业管理干部学院原院长


  最近,浙江农林大学经济管理学院许建明教授在FT中文网上发表了一篇文章,对正在讨论征求意见的《供销合作社条例》(以下简称条例)提出质疑。由于其观点非常犀利,即认为按照现在的思路,条例或者可能是无效的,或者可能是破坏竞争 中性,引起比较大的关注。因为这是涉及条例制定的基本思路和方向的大问题,所以,认真讨论是应该的。笔者不揣浅陋,提出一些个人意见以就教于许教授。


  许教授在文章中基于对供销合作社发展的简要回顾,对条例提出了三个方面的质疑,一是不能重新赋予供销社的特权地位;二是认为供销社体系的资产所有者是1949-1984年“身份农民”,所以,应当将这些资产还给这些所有者及其继承人,作为他们的养老基金;三是寄希望条例对供销社资产经营者提供一个可问责、可核查、可弹劾的制度。我想分别就这三个质疑谈一点个人的看法。

 

一、竞争中性理论并不是讨论条例的恰当选择


  许教授认为条例现在的一些条款可能会带来供销合作社的特权,破坏竞争中性原则。我们很理解许教授根据经济学范式所决定的分析思路,但是我认为以条例的层级和功能来说,根本谈不上对竞争中性的影响,所以用竞争中性这个理论来讨论供销合作社的条例,并不是一个恰当的理论选择。


  目前大家说的竞争中性原则最早是澳大利亚提出来的。1996年6月,澳大利亚财政部公布的《英联邦竞争中性政策声明》这样表述:竞争中性是指政府的商业活动不应凭借公共部门所有权而享有超越私营部门竞争者的竞争优势。实施竞争中性的政策安排,其目的在于改进竞争程序,以消除国有企业在重要商业活动中造成的资源配置扭曲。所以,竞争中性的实质,是正确处理政府介入经济活动的方式和界限。


  对于竞争中性,不同的国家有不同的理解,这基于不同国家的法律框架是不同的。例如,在美国,对竞争中性的表述历来体现在其反垄断法中。美国经济政策的核心是对市场竞争价值的坚定信心,美国判断竞争中性主要依据的是相关实体的行为是否违反垄断法,这不仅仅基于产权的不同,还可能基于经济实体的业务规模和业务政策。但是,即便如此,在不同的领域,美国政府也会有不同的对待。例如对农业和农产品领域,基于不同产权主体可能实施不同补贴也是客观的。只不过其实施过程应该是透明的。

OECD(经济合作与发展组织)自2009年开始对竞争中性规则的推广标志着竞争中性向国际规则迈进。2011年OECD发布的《竞争中性和国有企业:挑战和政策选择》报告中,OECD进一步将竞争中性界定为:竞争中性意味着没有一个企业实体仅仅因为其所有权而处于有利(或不利)地位。OECD认为竞争中性原则非常重要并值得在世界各国获得广泛支持,但也承认在实践中执行起来是比较困难的。但也必须注意到的是,竞争中性的原则实际上正在成为一些国家在贸易关系处理中限制新兴市场国家的一个武器。


  竞争中性原则是一个逐步在完善的描述过程,从性质来看,竞争中性应该由一系列政策体现出来,并建立一个监管框架来实现,也就是说要一套法律法规的保障。所以,既要看国际上的基本范式,也要看其落地的不同现实。一般说,竞争中性有以下基本的要求:对政府参与经济活动规范化,例如将国有企业区分为竞争性企业和非竞争性企业;成本结构透明和信息披露;商业回报率一致原则;税收中性、监管中性、债务中性、政府采购中性和履行公共服务义务等。由此我们可以看出,这些都是由法律法规来加以构建的。我们应该承认中国在实行竞争中性方面存在一定的问题,决策部门也已经多次宣示要以竞争中性原则为导向对监管架构进行完善。但是,这些其实都不是《供销合作社条例》所能施加的影响。而正在制定的《供销合作社条例》,从法律法规层级上说,是一个条例,从功能上讲,只是为了规范供销合作社组织,与构成竞争环境的法律法规根本不在一个层面上,完全谈不上会对竞争中性的破坏。所以,破坏竞争中性这样的帽子很不适合。


  制定这个条例的依据,不仅仅是中央国务院对供销合作社的定位,还要依据现有的所有法律法规,所以条例的制定根本不会涉及到供销合作社的特殊权利的赋予,只有组织以及行为的界定。许教授所引用的认为赋予了供销合作社“为农服务”特权的条款,仔细读一下完全看不到他所讲的特权是什么。为农服务能够成为一种特权的说法匪夷所思,为农服务根本不能构成一种权利,条例只不过对供销合作社的为农业务活动做了最基本的描述而已。至于讲到各级政府应当制定促进和保障供销合作社改革发展的政策措施,对供销合作事业发展进行扶持、协调和监督,以及对供销活动给予支持,这不仅是政府的职能,而且支持为农服务更是一个普遍的职能,也不是供销合作社单独享有的。


  至于讲到制定条例可能造成供销合作社的垄断地位,我觉得这一点更是大可不必。按照《中华人民共和国反垄断法》的界定,垄断行为有三种:一是经营者达成垄断协议;二是经营者滥用市场支配地位;三是具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。稍微了解供销合作社的人都知道,现在的供销合作社经营领域全都是竞争度非常高的自由市场,完全没有资源垄断的条件,而且,供销合作社的产权是分级独立的,资产之间缺少真实的资本连接,这是供销合作社发展之痛,而且供销合作社与其所属的企业实行的是双线运行机制,也根本就没有垄断的基础。如果仅看统计数字,供销合作社系统似乎规模很大,其实数字背后是分散的现实。这是数万个供销合作社企业和3万个基层供销合作社通过艰苦的竞争才得来的,是一点点生活资料、一件件农业生产资料和一个个农业服务人员积累起来的,哪里有一点垄断的影子!

 

二、对供销合作社产权的简单处置并不解决问题
 


  许教授对供销合作社的产权问题也提出了自己的观点。应该说,供销合作社的产权问题的确是一个需要认真研究和探讨的问题,这里不仅有历史的原因,也有产权理论的应用,关键还涉及到与农民的关系,所以对供销合作社的产权有一个终极理论描述,是很重要的。不过,笔者实在不能苟同许教授的观点。他说:“将供销社集体资产量化到每一个身份农民及其继承者个人身上,是将集体资产的权益与责任落实到位。通过养老金的形式,1984年之前的全体身份农民及其继承者就成为各级供销社集体资产的真正的、唯一的产权主体,集体资产的创造者真正掌握生产资料所有权。


  稍微了解供销合作社发展的人都知道,供销合作社发展初期,中华人民共和国尚未成立,那个时候的农民很难拿得出多少钱来组织合作社,所以,当时供销合作社的足金来源是多元的,既有农民的一点点股金,也有政府的支持,还有供销合作社职工的加入,所以,供销合作社从来都不是完全由农民股金形成的单元化的财产结构,甚至可以说是最早的混合所有制经济。这并不是经济学家认为的供销合作社人不懂行,而是中国农村的现实情况,上世纪40年代末50年代初,要发展农业和农村,必须把农民组织起来,而多年的战争根本不能指望农民完全依靠自己的力量就形成较为有效的组织。所以,中国共产党采取个人出一些,政府支持一些,职工也参与一些的方式,动员农民组织参加供销合作社。统计数据显示,截止1952年,供销合作社来自农民的股金为2.44亿,占当年供销合作社所有权收益的36.74%,这是供销合作社发展历年占比最高的。在1982年,这个比例只有1.32%,这中间的30年里发生的情况大家都知道,所以这里边既有经营的因素,也有囿于供销合作社章程的设定的发展社员的限制条件,当然更有非正常的干扰因素的影响。供销合作社此后基本上按照社员的身份退还了大部分股金,尽管现在还有很少量的社员股金,但在所有制权益中的占比已经非常低了。应该说,在这个过程中供销合作社是采取各种措施来保证身份农民不受损失。理解这些,才能理解供销合作社产权状况的复杂性。

在这样一个情况下要彻底把产权分清楚,绝不是用产权理论简单操作可以解决的,而对历史情况的简单回顾就可以看出许教授的建议更加没有依据。浙江大学的两位学者徐旭初、黄祖辉教授2006年发表的文章认为,供销合作社的资产产权既不能认为是国有资产,也不能简单认为是原始股东即身份农民的资产,当然更不能认为是职工的资产,“可以认为供销社现有资产是在漫长的制度变迁过程中由诸多相关利益主体经过复杂而独特的制度路径共同创造和积累出来的。”(徐旭初、黄祖辉2006)我认为这个结论是客观的。这当然会带来一些运营、监管方面的问题,但也正是2015年中央11号文件要求供销合作社改革的历史背景。按照文件要求,供销合作社要逐步通过与农民密切经济联系和组织联系,逐步办成与农民利益密切联结的经济共同体。


  另外,还有一个需要提示的,我觉得许教授的文章中对供销合作社的误解可能是基于一些学者长期以来对供销合作社的错误认识。许教授说,供销合作社“到1957年,供销合作社体系已形成了一个上下连接、纵横交错的高度垄断全国农村市场的行政性流通网络。在计划经济时代,供销社体系扮演着“第二商业部”的角色。”这种描述看起来是客观的,也是很多人的基本看法,社会上很流行的说法是供销合作社是计划经济的产物。但事实上这个提法并不准确,对供销合作社的本来特质贴上了错误标签。因为从时点上看,供销合作社产生于计划经济制度产生之前,并不是许教授说的是在中华人民共和国成立之后。众所周知,中国的计划经济始于粮食的统购统销,而中共中央1953年底才开始规划粮食统购统销制度。在这之前,中国并没有计划经济体制,而是一种混合的市场经济。从本质上讲,供销合作社是一个市场经济组织,它在这段时期的发展,完全是通过市场竞争去实现的,而且也经营的不错。1952年底,供销合作社的零售额约占全部市场份额的19.64%,收购农副产品的份额约占全部市场收购总额的60%(苏星著《新中国经济史》)。至于说实行计划经济之后供销合作社成为了计划经济的工具,那至多是一种经济组织在外部环境中被动的过程,这种被动过程对所有经济组织的扭曲是一样的。


  因此,我认为简单的用产权理论来分析供销合作社的情况,往往会过于抽象,很容易忽略掉供销合作社发展过程的具体因素。供销合作社并不是不需要明晰产权,而是要在11号文件的顶层设计的基础上,按照合作制的原则通过在基层逐步与农民强化经济和组织连接,渐进式的完善产权关系和治理模式。制定条例正是为了达到这样一个目的。

 

三、制定条例是完善供销合作社治理结构的法制基础


  许教授的第三个质疑非常客观,即如何对供销合作社的资产实行有效的监管,这反映了学者的社会责任。我相信,这也是供销合作社条例制定者的目标。


  尽管供销合作社的资产并不像许教授所讲的那样可以完全量化到人,但这并不意味着供销合作社的资产是无主资产,也不意味着供销合作社的资产缺少有效的监管。十八大以来,特别是2015年中央11号文件颁布以来,供销合作社按照文件要求,普遍完善了双线运行机制,优化了资产管理体制,加强了对资产的监管。而且,对于各级供销合作社使用财政支持资金的使用,不仅有系统内的自我监管,也有各级财政审计部门的督导检查。


  但是必须承认,供销合作社作为一个特殊的经济组织,长期处于“参照”各种管理制度和管理法规进行运营,这种情况是非常不正常的。近年来系统内出现的资产管理方面的问题,不能说与这种情况没有关系。参照管理所带来的问题缺少针对性,也缺少持续性,而且也会频现参照的偏差,甚至会一事一议,一企一议,一地一议,一人一议。所以,制定《供销合作社条例》,让供销合作社的组织运行有法可依,是解决资产监管中出现的各方面问题的一个必要条件,也是推进供销合作社深化改革的法制基础。


  我非常同意许教授的一个判断:“从建国七十年的历史看,供销社体系不是一个普通的民法主体,它实际上关系到亿万中国农民的命运。”虽然这个判断对供销合作社的功能有所高估,但是方向是对的。沿着这样的思路来制定《供销合作社条例》,相信也是大多数像许教授这样的学者的共识。如果真是这样的话,分歧也就在如何实现这样的定位。我相信,在这样的共识基础上,总结供销合作社发展70年的历史经验和教训,把这些经验统筹考虑纳入供销合作社条例的制定过程,这必将促进供销合作社的改革进一步深化。